Шпицберген и общий международный фон в Арктике
За последние шесть лет тезис «Арктика — регион мира и сотрудничества», раскрывшийся во всей красе в первом десятилетии XXI в., несколько потускнел и сегодня звучит не так убедительно. Несмотря на призывы уберечь Арктику от последствий конфликтов в других регионах, украинский кризис все-таки оказал негативное воздействие на Заполярье: антироссийские санкции сказались на перспективах освоения российскими компаниями шельфа Арктики, диалог по военной линии был приостановлен. Вместе с тем утверждение «Арктика — регион конфронтации и соперничества» находится гораздо дальше от реальной ситуации, чем первое. Это обусловлено несколькими причинами, главные из которых — отсутствие поводов для «гонки за ресурсы» (до 97% неживых ресурсов Арктики находятся в пределах 200-мильных зон прибрежных государств[1], чьи суверенные права и юрисдикция там никем не оспариваются), низкая вероятность военного конфликта в Арктике и из-за Арктики (этот тезис отражен в большинстве арктических стратегий государств региона и признается большинством экспертов[2]), высокий уровень правовой определенности и низкое количество неразрешенных споров, обладающих конфликтным потенциалом.
В то же время нельзя утверждать о полном отсутствии противоречий в регионе. Между государствами ведутся споры о правовом регулировании судоходства по Северному морскому пути (СМП) и Северо-Западному проходу (СЗП), отсутствует ясность по вопросу о расширении прибрежными странами континентального шельфа за пределами 200 мильных зон, «подогревается» (зачастую искусственно) тема военной деятельности в Арктике. В этой статье речь пойдет об одном из таких нерешенных вопросов. Повод для этого весомый — 100 лет назад, 9 февраля 1920 г., был заключен Парижский договор, закрепивший правовой статус архипелага Шпицберген.
Исторические факты
Эволюция правового статуса Шпицбергена уникальна в международном праве. Хотя экономическое освоение архипелага насчитывает несколько столетий — в средние века здесь добывали морского зверя и китов, с XIX в. начали добывать уголь[3] — долгое время статус островов не был закреплен в каком-либо официальном документе. На суверенитет над Шпицбергеном претендовали Английское и Датско-норвежское королевства, однако в силу суровости местного климата им было сложно поддерживать свои претензии «эффективной оккупацией»[4]. К XIX в. Шпицберген приобрел неформальный статус terra nullius («ничья земля»). Это положение предполагало, что он не был подчинен суверенитету какого-либо государства, но одновременно любая страна имела право доступа к нему и осуществления там хозяйственной деятельности. Однако в интересах угольных промышленников, укрепившихся на архипелаге к этому времени, было закрепить статус в официальном документе. В скором времени это было сделано: переговоры о статусе Шпицбергена на Парижской мирной конференции увенчались заключением Договора 1920 года[5].
Уникальность документа заключается в том, что он является «пакетной сделкой»: стороны признали суверенитет Норвегии над Шпицбергеном (ст.1), но при этом получили право на равный доступ к архипелагу, на осуществление охоты, рыболовства, добычи угля и других видов экономической деятельности (ст. 2,3), облегченный налоговый режим (ст.8), гарантии неразмещения Норвегией военно-морских баз и использования Шпицбергена только в мирных целях (ст. 9). За Норвегией осталось право регулировать хозяйственную деятельность других стран и принимать природоохранные меры (чем Осло активно пользуется — около 65% пространств архипелага объявлены природными парками и заповедниками). Важно, что применять регулятивные и природоохранные меры Норвегия может только на недискриминационной основе, то есть одинаково ко всем государствам — участникам Договора 1920 г.
Географический район действия договора описан в статье 1: все острова, расположенные между 10° и 35° восточной долготы и 74° и 81° северной широты (далее — «коробка», см. рис.). Важно понимать, что это не границы суверенитета Норвегии. Ограничения обозначены для того, чтобы не перечислять все острова и скалы, которые отнесены к архипелагу[6]. По изначальному замыслу договор в этих пределах действовал в отношении суши, островов и территориальных вод вокруг них и не касался других морских пространств за их пределами как внутри обозначенного района, так и за его пределами. Однако последующее развитие международного морского права поставило изначальный замысел под вопрос.
Рис. Морские пространства в районе Шпицбергена[7].
Вопрос о морских пределах действия Договора 1920 года
Сегодня суверенитет и юрисдикция (с определенными оговорками) Норвегии над сушей и территориальными водами архипелага в пределах «коробки» никем не оспаривается. Однако с 1920 г. произошли существенные изменения как в мировой экономике, так и в обслуживающих ее положениях международного права. С 40–50-х гг., по мере того, как рыболовецкие флотилии уходили за промыслом все дальше от побережья, развивался институт 200-мильной исключительной экономической зоны (ИЭЗ). В ответ на появление технологий глубоководной добычи минеральных ресурсов институализировался режим континентального шельфа (КШ). В пределах данных морских районов сегодня прибрежные государства имеют суверенные права и юрисдикцию в отношении разведки и добычи живых и неживых ресурсов, защиты природной среды и др.
Очевидно, что эти институты не могли найти отражение в Договоре 1920 г. В документе отсутствует упоминание иных морских пространств, кроме территориальных вод. В результате сложилось противоречивое положение. С одной стороны, согласно современному международному морскому праву, любое прибрежное государство, обладая суверенитетом над сухопутной территорией, вправе устанавливать в отношении нее (кроме непригодных для жизни скал и искусственных островов) ИЭЗ и КШ. Однако суверенитет над Шпицбергеном был получен Норвегией в силу заключения отдельного договора, установившего в отношении архипелага специальный режим, отличный от положений общего массива международного права. Это противоречие, наложенное на привлекательность богатых ресурсов Шпицбергена для многих стран, привело к тому, что между ними и Норвегией возник спор, который сконцентрировался вокруг двух ключевых вопросов:
1) генерирует ли Шпицберген в принципе морские пространства помимо территориальных вод?
2) если генерирует, распространяются ли описанные выше положения Договора 1920 г., в частности о недискриминационном доступе всех государств и их праве осуществлять экономическую деятельность, на морские районы за пределами территориальных вод архипелага?
В результате того, что заинтересованные государства давали различные варианты ответов на эти вопросы, сложилась яркая мозаика интерпретаций и вытекающих из них практических смыслов.
Так, отвечая на первый вопрос утвердительно, вслед за установлением ИЭЗ от своей материковой территории в 1977 г. Норвегия установила 200-мильную рыбоохранную зону вокруг Шпицбергена (РОЗ), частично дублирующую режим и статус ИЭЗ (см. рис.). В соответствующем королевском декрете норвежцы закрепили за собой полномочия по установлению максимально допустимого вылова, мер в отношении орудий лова и некоторые другие[8]. Что касается КШ, то у Норвегии особая позиция: шельф Шпицбергена в буквальном смысле лежит на шельфе материковой Норвегии и является его продолжением. Поэтому Осло так и не установил шельф Шпицбергена, хотя считает дно в его районе шельфом от своей материковой части[9]. При этом норвежцы не признают права сторон Договора 1920 г. за пределами шпицбергенской «коробки», а источником своих суверенных прав и юрисдикции в морских районах за пределами территориальных вод Шпицбергена считает современное морское право[10].
Остальные заинтересованные страны не смогли выступить единым «фронтом» против норвежской позиции, выработав различные и в чем-то взаимоисключающие толкования. Какие-то государства признают наличие у Шпицбергена морских районов за пределами территориальных вод и считают, что Договор 1920 г. применяется к этим районам (Великобритания, Нидерланды), другие напротив, считают (или считали), что Шпицберген не способен генерировать ИЭЗ и КШ вообще или способен, но только в определенных пределах (Испания, Исландия, Россия). Позиции некоторых государств со временем менялись (например, одно время Финляндия была солидарна с Норвегией, однако позже отозвала свою поддержку). Оппонентов Норвегии, впрочем, объединяло оспаривание в той или иной степени объема юрисдикции, который она взяла на себя в отношении морских районов Шпицбергена за пределами территориальных вод. Между тем, большинство участников Договора 1920 г. (коих в настоящий момент насчитывается 46 стран) вообще не выразили свою позицию, зарезервировав за собой право высказаться в будущем (в частности, так поступили США)[11].
Различие в позициях имеют непосредственное практическое значение. Являются ли морские районы вокруг Шпицбергена открытым морем, с действующими в нем свободами судоходства и рыболовства для абсолютно всех стран? Или это продолжение географической сферы действия Договора 1920 г. с равным доступом государств-участников и особым налоговым режимом, но правом Норвегии регулировать экономическую деятельность и принимать природоохранные меры? В таком случае необходимо будет проводить разграничение ИЭЗ/КШ Шпицбергена и ИЭЗ/КШ от материковой части Норвегии, поскольку на них будут распространяться разные правовые режимы (Договор 1920 г. vs Конвенция 1982 г. по морскому праву) — уникальное явление в истории международного права. Или вообще третий вариант — это ИЭЗ/КШ Норвегии с ее суверенными правами и юрисдикцией, с правом допускать сюда кого она пожелает и отказывать всем непрошенным?
Начиная с конца 1970-х гг. споры правоведов и дипломатов о границах юрисдикции Норвегии в отношении морских пространств вокруг Шпицбергена сопровождались вполне реальными конфликтами на море между береговой службой Норвегии и рыболовецкими судами других стран. Так, с 1986 г. в ответ на рост агрессивного рыболовства в РОЗ Шпицбергена Норвегия ввела режим распределения квот на вылов на основе традиционной активности стран в предыдущие годы. Такая мера означала, что кроме норвежских и российских судов, вылавливать треску в районе могли только рыболовы Фарерских островов и стран ЕС. Позже это привело к конфликту Норвегии с Исландией, не получавшей квоту[12]. В последние годы обострились отношения Евросоюза и Норвегии по поводу выдачи квот на вылов снежного краба в районе Шпицбергена — а поскольку снежный краб относится к сидячим видам живых ресурсов морского дна, этот спор имеет непосредственное отношение к правовому статусу и режиму шельфа в районе Шпицбергена. Споры остаются неразрешенными до сих пор.
Интересы России и будущее Арктики
Значение Шпицбергена для России не вызывает сомнений. Наша страна внесла существенный вклад в освоение архипелага, в течение многих веков занимаясь там зверобойным, рыболовным промыслом, а также добычей угля. Сегодня Россия единственная страна, помимо Норвегии, поддерживающая постоянное экономическое присутствие на архипелаге (российская компания «Арктикуголь» владеет несколькими рудниками, в том числе действующей шахтой в Баренцбурге). Шпицбергенский вопрос занимает особое место в российско-норвежских отношениях. Поэтому неудивительно, что глава российского МИД С. Лавров направил послание норвежскому коллеге по случаю 100-летнего юбилея Парижского договора.
Отмечая значительный вклад Договора в развитие сотрудничества государств по освоению архипелага, послание, однако, приводит краткий обзор претензий России к Норвегии. Помимо введенных Осло ограничений на использование вертолёта «Арктикугля» (норвежский закон не позволяет использование вертолетов на архипелаге в туристических целях), дискриминационного, по мнению России, порядка депортации граждан со Шпицбергена, «искусственного» расширения природоохранных зон, упоминается также «неправомерность установления Норвегией так называемой “рыбоохранной зоны”». Таким образом Россия подтвердила свою формировавшуюся с конца 1970-х гг. позицию в отношении РОЗ Шпицбергена. Москва опротестовывала установление Норвегией РОЗ в нескольких дипломатических нотах[13]. В 2001 г. Россия заявила о том, что воды так называемой РОЗ составляют часть открытого моря, а норвежские меры регулирования являются незаконными[14]. Тем не менее не в интересах России было бы полное отсутствие какого бы то ни было регулятивного механизма по предотвращению неконтролируемого вылова в водах Шпицбергена. Однако Россия предлагала Норвегии решать эти вопросы на двусторонней, а не на односторонней основе.
В российско-норвежских отношениях по вопросу о РОЗ Шпицбергена, безусловно, были сложные времена. Во второй половине 1990-х – начале 2000-х гг. произошел ряд инцидентов с задержанием норвежцами российских судов, включая резонансное дело «Электрона», «сбежавшего» в российские воды с норвежским инспектором на борту. В какой-то момент Россия даже прибегла к помощи военных кораблей Северного флота для защиты интересов своих рыбаков[15]. Ситуация действительно была напряженная.
Вместе с тем неделимость рыбных запасов района, мигрирующих между водами Норвегии, Шпицбергена и России[16], подталкивали Москву и Осло к сотрудничеству. Не отказываясь от своей позиции по РОЗ, Норвегия, тем не менее, шла навстречу стремлению России к двустороннему регулированию промысла. Как результат, сегодня два государства совместно регулируют рыболовство в рамках созданной в 1976 г. Смешанной российско-норвежской комиссии и даже устанавливают квоты для третьих стран специально для района Шпицбергена[17]. И хотя у российских рыбаков остаются претензии к Норвегии[18], странам удается удерживать диалог в конструктивном русле. Что важно — ключевую роль в этом играет постоянный контакт между береговой охраной Норвегии и рыболовным ведомством России.
Вопросы правового статуса и режима морских пространств Шпицбергена, как и ряд других остающихся неразрешенными проблем в регионе, можно отнести к категории затяжных споров, которые не вызывают, по крайне мере пока, резкого обострения ситуации в регионе. Однако это не значит, что такое положение обязательно сохранится в будущем. При построении сценариев развития событий нельзя полностью исключить того, что какая-то «спящая» проблема «выстрелит» и полностью перевернет обстановку в Арктике. Пессимистические прогнозы приобретают убедительность в условиях общего ухудшения отношений России и Запада и приостановлении диалога в Арктике по военной линии. Однако, как показывает практика, взаимодействия России и Норвегии по вопросу рыболовства в водах Шпицбергена, если не решить проблему, то по крайней мере срезать ее острые углы можно только с помощью налаживания конструктивного диалога и обмена информацией, а не их сворачивания.
[1] Васильев А.В. Ситуация в Арктике и основные направления международного сотрудничества в регионе // Арктический регион: Проблемы международного сотрудничества: хрестоматия: в 3 т. / общ. ред. И. С. Иванова. Российский совет по межд. делам (РСМД). М.: Аспект Пресс, 2013. Т. 1 С. 18
[2] Загорский А.В. Безопасность в Арктике. – М.: ИМЭМО РАН, 2019. с. 43
[3] The Spitsbergen Treaty: Multilateral Governance in the Arctic / Ed. by Diana Wallis, Stewart Arnold, 2011. 40 p.
[4] Вылегжанин А.Н., Зиланов В.К. Шпицберген: правовой режим прилегающих морских районов – М.: СОПС, 2006, С. 15.
[5] Churchill R., Ulfstein G. The Disputed Maritime Zones around Svalbard. Changes in the Arctic Environment and the Law of the Sea, Panel IX, Martinus Nijhoff Publishers, 2010. p. 553
[6] Вылегжанин, Зиланов, с. 53.
[7] Зиланов В.К. Арктическое разграничение России и Норвегии: новые вызовы и сотрудничество. Арктика и Север. 2017. №29. С. 28-56
[8] Churchill, Ulfstein, p. 560.
[9] Там же, p. 566.
[10] Вылегжанин, Зиланов, с. 65.
[11] Более подробно см. Pedersen T. The Dynamics of Svalbard Diplomacy. Diplomacy & Statecraft. 2008. 19:2. pp. 236-262.
[12] Churchill, Ulfstein, p. 560.
[13] Ноты Посольства СССР в Норвегии от 15 июня 1977 г., МИД СССР от 29 апреля 1982 г., 14 июня 1988 г., Посольства России в Норвегии от 17 июля 1998 г., 18 августа 1998 г. См. Вылегжанин, Зиланов, с. 131 и далее.
[14] Pedersen, p. 247.
[15] Вылегжанин, Зиланов, с. 79.
[16] Churchill R., Ulfstein G. Marine Management in Disputed Areas: The Case of the Barents Sea. London and New York: Routledge, 1992, p. 9.
[17] Вылегжанин, Зиланов, с. 87.
[18] Зиланов, с. 41.