Из ответов экспертов на этот вопрос складывается не слишком оптимистичная картина... Поэтому надо продолжать дискуссию
Вчера президент Владимир Зеленский записал видеообращение к украинцам, в котором, помимо всего прочего, анонсировал разработку нового закона об «особом статусе Донбасса».
Будет ли там (на встрече в нормандском формате. - Ред.) подписываться новый закон об особом статусе (Донбасса. - Ред.)? Нет. Этот закон действует до 31 декабря 2019 года... Будет новый закон. Будем ли мы его сами разрабатывать и быстро принимать? Нет. Мы напишем его вместе в сотрудничестве и публичном обсуждении со всем украинским обществом, не пересекая ни одной красной линии, - подчеркнул глава государства.
На следующий день слышим заявление от главы Комитета ВР по вопросам внешней политики и межпарламентского сотрудничества (фракция Слуга народа) Богдана Яременко: Готовить (закон. - Ред.) будет Верховная Рада Украины. Нет никаких сомнений, что окружение президента, его советники, сотрудники Офиса президента будут задействованы в этой работе, поскольку они участники переговоров с РФ, носители знаний о том, какие условия очерчены, и с посредниками международными и Российской Федерацией как государством, которое может диктовать нам условия, поскольку ее войска находятся на нашей территории. Речь идет о консультационных услугах, о подаче предложений... Решающее слово - за Верховной Радой , - подчеркнул он. Такую цитату подает “Интерфакс. А в комментарии Укринформу господин Яременко заявил следующее: Вопрос о форме и содержании местного самоуправления, а также способе проведения выборов является предметом переговоров с Российской Федерацией, после которых все это должно быть оформлено в виде соответствующих законов Верховной Рады. Но обсуждаться будет не сам закон, который россияне, конечно, будут видеть и комментировать, а отдельные механизмы, видение, какие-то общие рамки. Это смысл минского и нормандского процессов. Впрочем, это еще не значит, что все предложения РФ слепо будут учтены. Украинская сторона может что-то принять во внимание, а что-то - категорически нет!.
На предложение Укринформа - спрогнозируйте, во-первых, каким может быть новый закон об особом статусе Донбасса, какие перед нами стоят обязательства по документу в соответствии с минскими договоренностями, а во-вторых, что именно мы не сможем обойти, понимая, что на Украину будут очень давить не только РФ, но и наши европейские партнеры? - отвечают:
Павел Бульдович, эксперт-международник:
Более чем желательно, чтобы команда Зеленского перед консультациями с РФ советовалась прежде всего с украинским обществом, и советы последнего воспринимала как приоритет
- Ключевая задача для Украины при разработке нового закона об особом статусе - избежать федерализации страны. Для этого особый порядок осуществления самоуправления в отдельных районах Донбасса необходимо втиснуть в рамки текущего процесса децентрализации (о чем упоминается даже в минских договоренностях), пусть и с определенной спецификой. Эти особенности не обязательно будут означать превращение Украины в федерацию де-факто, ведь с 1991 года у нас официально была АР Крым, однако конституционно оставались унитарным государством. Это, так сказать, стратегическая, концептуальная задача.
Что касается конкретного наполнения, то, декларируя приверженность Минским соглашениям, придется так или иначе опираться на комплекс мер по их выполнению, согласованный еще в 2015 году. Примечание к пункту 11 этого документа содержит перечень позиций, которые должны быть включены в закон об особом статусе. В частности, речь идет об амнистии, местных выборах, праве местной власти участвовать в формировании судов и прокуратуры, создавать народную милицию, языковом самоопределении, сотрудничестве с регионами РФ и т.п. И чтобы каждый из этих пунктов сделать безопасным для Киева - насколько это вообще возможно, - каждый раз необходима отдельная «формула Штайнмайера», в смысле более детального порядка имплементации отдельных шагов. Например, для амнистии необходимо переходное правосудие, а сам процесс следует реализовать до выборов, чтобы военные преступники не были легитимированы местным волеизъявлением. Один из самых сложных - вопрос проведения выборов; здесь следует сказать не только о стандартах ОБСЕ, которая выполняет наблюдательные функции, но и прописать роль органов государственной власти Украины (ЦИК, суда, полиции) или других субъектов, которые могут выполнить эту роль вместо них (скажем, временная международная администрация). К слову, регламентировать необходимо не только ход голосования, но и предвыборный процесс (участие украинских партий, доступ СМИ и т.д.). Отдельное внимание в контексте независимых выборов в будущем законе следует уделить контролю над границей. Дело в том, что п. 9 «Комплекса мер...» предусматривает следующий порядок: сначала местные выборы - потом восстановление контроля над границей со стороны правительства Украины. Хорошо, но мы можем настаивать, чтобы российско-украинскую границу до и во время выборов контролировали, к примеру, миротворцы, и это не будет отклонением от Минских соглашений. В общем буква этих договоренностей позволяет творчески выписывать реализацию и других норм, не отказываясь от базового формата. Для этого крайне необходимо широкое привлечение экспертов и общественности к разработке нового документа, интенсивная коммуникация с обществом вместо лишенных конкретики заверений власти вроде «все будет хорошо».
Однако вся домашняя работа Украины – лишь одна сторона проблемы. Другая, куда более сложная, касается позиции врага. В Минских соглашениях четко указано, что закон об особом статусе должен согласовываться с представителями ОРДЛО в рамках Трехсторонней контактной группы, по факту - с Россией. Это означает, что предложения Украины фактически будут ограничены, особенно в тех вопросах, где у Москвы противоположный подход. Так или иначе, учитывая, что правящее большинство уже озвучило намерения консультироваться с РФ при подготовке этого законопроекта, более чем желательно, чтобы команда Зеленского перед такими консультациями советовалась прежде всего с украинским обществом, и советы последнего воспринимала как приоритет.
В конце концов, нам надо быть предельно откровенными: если в случае особого статуса речь идет об одностороннем законодательном определении принципиальных позиций сугубо с украинской стороны - текст должен быть максимально категоричным и неуступчивым, если же работать над нормативным актом для реальной реинтеграции Донбасса, надо быть готовыми не только к компромиссам, но и к реальным, даже болезненным, уступкам, которые однозначно будут нести угрозы суверенитету Украины.
Борис Бабин, юрист-международник адвокатского объединения Barristers:
Я далек от ожиданий, что наши депутаты будут менять текст законопроекта. Они могут либо одобрить, либо не одобрить
- На самом деле ситуация несколько иная. В 2014 году, когда были подписаны так называемые первые минские соглашения, а также в 2015 году, но несколько трансформированные новой партией договоренностей после событий в Дебальцево - Украина приняла закон о порядке местного самоуправления отдельных районов Донецкой и Луганской областей. Хочу подчеркнуть, что нормы закона, которыми определяется этот особый порядок были просто скопированы из так называемых минских соглашений. Почему так называемых? А так как минские соглашения не являются источником международного права. Но об этом чуть позже.
Сегодня мы, конечно, можем принять любой новый закон, а потом отменить его. Но вопрос в том, что все это имеет какое-то значение исключительно в пределах переговорного процесса, и не более. А в пределах переговорного процесса будет иметь смысл тот закон, который напишет не Украина, а для Украины, для выполнения. И поэтому никто и ничего в Раде по сути обсуждать не будет. Извините, но это невозможно. Формулу согласуют снаружи (на встрече в нормандском формате»), а дальше простая цепочка: решение СНБОУ, указ президента или просто вынос законопроекта на парламент и... голосования. Это не совсем парламентская процедура, к сожалению. Это условия полной или частичной капитуляции. Это не правовые категории, мягко говоря. Поэтому я далек от ожиданий, что наши депутаты будут менять текст законопроекта в ту или иную сторону. Они только могут либо одобрить, либо не одобрить. Что касается последнего, то у меня очень большие сомнения. Ведь если текст будет как-то политически закреплен, то, скорее всего, его будут лоббировать к одобрению. Такая вот ситуация. Вопрос лишь в том, с какими тезисами Украина будет участвовать в этом переговорном процессе. Именно здесь дискуссия возможна, то есть, какую мы выносим повестку дня. Ведь в условиях, когда мы в разы слабее по дипломатическому таланту, слабее по военному, управленческому и экономическому потенциалам, чем страна-агрессор - к сожалению, нашим единственной оружием остается публичность. Мы должны публично оценивать ту позицию, с которой Украина пойдет на переговоры. И если вдруг эта позиция на переговорах произвольно кем-то будет изменена, то мы можем сказать, что народ или парламент Украины не давали мандат на такие политические переговоры, а следовательно - они ничтожны. И подчеркну, что с юридической точки зрения весь минский процесс с первого дня по сегодняшний - также ничтожен. Потому что это не межгосударственные переговоры, а чисто политическая акция. И целью этой акции являются гуманитарные решения, не более.
Далее - что может / не может содержаться в новом законе об особом статусе Донбасса? В целом там может содержаться что угодно. Например, действующий сегодня закон ничего неконституционного в себе не содержит. Он говорит нам общие вещи. Но вопрос в том, как эти общие вещи будут трактоваться на местах. Вот, например, закон нам говорит про отдельные районы областей. О'кей, но вместо отдельных районов областей в Минске сидят какие-то девочки и мальчики, представляющие так называемые народные республики. То есть не органы местного самоуправления, а структуры, которые в законе, конечно, не отражены. Однако все их там воспринимают, как этих - якобы представителей отдельных районов. Поэтому поверьте, что дальше будет то же самое. Мы можем что угодно написать в новом законе, но... Как это будет толковать Россия, которая, в отличие от нас, никакими политическими обязательствами не связана? Или как это будут толковать представители подконтрольных РФ формирований на Востоке, которые в целом ничем не связаны? Ответ: а никак! Поэтому ожидать от них добросовестного исполнения и понимания закона так, как этого хотим мы, ну, извините, это немного анекдотично.
Украина находится с РФ в состоянии конфликта. Мы разорвали с ними договор о дружбе. Отношения между нами никак не регламентируются. Фактически мы находимся в таком состоянии, как Россия с Японией, когда ни мира, ни войны. И в этой ситуации решит конфликт не встреча в нормандском формате, а заключение мирного соглашения, которое можно называть как угодно: договор о взаимоотношениях, договор о ненападении и т.п. Если будет такой договор, ратифицированный парламентом, то это даст нам хотя бы минимальные гарантии. Впрочем я почему-то ни слова не слышал ни в Минске, ни во время нормандских встреч про переговоры о мирном урегулировании отношений между Украиной и РФ на договорных началах. И это меня очень беспокоит. Потому что когда мы завершим Минск - окажется, что Россия никому ничего не должна, она не имеет ни одного юридического обязательства.
Богдан Петренко, политический эксперт, заместитель директора Украинского института исследования экстремизма:
Действующий закон об особом статусе Донбасса уже содержит все возможные «зрады», которые прописаны в минских договоренностях. Поэтому вряд ли новый сильно будет отличаться
- Вряд ли будет настолько новый закон, чтобы он коренным образом отличался по содержанию от действующего Закона «Об особенностях местного самоуправления...». Дело в том, что этот закон содержит все возможные «зрады», которые прописаны в минских соглашениях. Это и амнистия, и особый порядок формирования судов и прокуратуры на территории ОРДЛО, и народная милиция, и «добрососедские отношения» ОРДЛО с Российской Федерацией, и вопрос русского языка. Различия будут заключаться в том, что:
1. Отдельные пункты будут прописаны более детально, а не просто копипастом с «минских соглашений». Понятно, что дьявол часто кроется в деталях, но вышеупомянутых «зрад» уже вполне достаточно и без деталей. Более того, детали как раз будут направлены на то, чтобы скрыть «зрады» от самых украинцев. Например, пропишут, что амнистия не коснется военных преступлений (то есть будет касаться не тех, кто стрелял в сторону Украины, убивал бойцов ВСУ, а только тех, кто нарушал правила войны - но об этом не будут говорить) или свободное развитие украинского языка в вопросе о защите русского (фраза ничего не дает украинскому, но защищает русский).
2. Вступление в силу этого закона будет происходить уже не после вывода «иностранных войск» (как предусмотрено действующим законом), а в соответствии с формулой Штайнмайера - временно в день выборов, и на постоянной основе - после отчета ОБСЕ (можно не сомневаться в том, каким он будет).
Самая большая проблема заключается и не в этом законе, а в том, что должны быть внесены изменения в Конституцию о децентрализации с учетом особого статуса ОРДЛО и с учетом предложений представителей «республик». Потому полный контроль над границей мы получаем именно после принятия соответствующих изменений. Более того, эти изменения, по мнению России должны предусматривать вопросы вето регионов на общегосударственные решения. Это может быть верхняя палата парламента (может, даже не зря «Слугой народа» поднималась тема об имплементации референдума 2000 года). И в этой палате - например, два каких-либо региона имеют право вето на решения нижней палаты.
Еще одним важным вопросом, который не предусмотрен минскими соглашениями может стать вопрос нейминга. Россия может упереться, чтобы республики были прописаны именно как «ДНР» и «ЛНР». Имплементация этих названий, хотя это имеет больше символическое значение, полностью бы сломала способность к дальнейшему сопротивлению. Отказ от них мог бы стать той уступкой со стороны РФ, которая позволила бы принять другие ее требования.
И конечно, для того, чтобы прикрыть общий негатив, может быть реализован пункт обмена заложниками. Реализация которого может идти как неотъемлемое дополнение к взятым Украиной обязательствам по принятию этого закона, то есть - изменений в Конституцию. Эмоции от возвращения пленных отвлекли бы внимание от поражения в защите суверенитета.
Беседовал Мирослав Лискович. Киев