Структура федеральных органов власти, утвержденная президентом Владимиром Путиным, в отношении управления региональным развитием выглядит противоречиво. Региональным развитием в Белом доме будут заниматься сразу несколько ведомств.
Во-первых, в структуре правительства остался Минрегион, причем во главе с Олегом Говоруном, у которого теперь будет восемь заместителей — по федеральным округам России (в указе ничего не сказано насчет того, смогут ли занять эти позиции действующие полпреды). При этом, во-вторых, у двух федеральных округов точно — собственные влиятельные кураторы. Северный Кавказ в статусе вице-премьера и одновременно полпреда президента продолжит курировать Александр Хлопонин. Почти аналогичный статус получил дальневосточный полпред Виктор Ишаев, причем, в отличие от Хлопонина, ему досталось целое министерство — вновь образованное Министерство по развитию Дальнего Востока. Два приоритета региональной политики Белого дома — налицо. Как полпреды-министры будут взаимодействовать с заместителями министра регионального развития по их округам, пока непонятно.
Он остался
Александр Хлопонин свое место в правительстве сохранил. Хотя еще в конце апреля в СМИ со ссылкой на источник в аппарате полпреда президента в Южном федеральном округе появилась информация о том, что в ближайшее время грядет новое переформатирование структуры округа. Утверждалось, что Волгоградская и Астраханская области будут переданы в состав Приволжского федерального округа, а оставшиеся регионы ЮФО (Ростовская область, Краснодарский край, Адыгея и Калмыкия) воссоединены с Северным Кавказом, причем во главе нового образования станет экс-министр внутренних дел Рашид Нургалиев. Такой поворот событий означал бы кардинальное изменение той политики федерального центра на Северном Кавказе, которая в последние два года ассоциировалась с именем Хлопонина. Решение отправить бывшего красноярского губернатора полпредом в неспокойный и созданный специально под него округ означало, что Кремль делает ставку на экономические, а не силовые механизмы решения накопившихся на Северном Кавказе проблем. Присутствие Хлопонина в новом составе правительства означает, что этот курс будет продолжен.
Важнейшим достижением Хлопонина за два года работы во главе СКФО стало формирование новых институциональных механизмов господдержки приоритетных инвестпроектов Северного Кавказа. В прошлом году российское правительство предоставило государственные гарантии по заемным средствам в размере 42,5 млрд рублей для 20 проектов в регионе, большинство из которых — в сфере промышленности. В соответствии с мировой практикой модернизации депрессивных регионов была сформирована Корпорация развития Северного Кавказа, 100% акций которой принадлежат Внешэкономбанку. Сам ВЭБ выступил партнером ряда крупных проектов на территории СКФО, в том числе в Чечне. Кроме того, началась реализация масштабного проекта туристического кластера Северного Кавказа, в прошлом году для него удалось найти иностранных партнеров — французскую госкорпорацию Caisse des Depots et Consignations, которая будет выполнять координирующую роль по развитию концепции проекта и строительству, сингапурскую компанию Suprema Associates и корейские Korea Western Power и CHT Korea. По словам председателя совета директоров ОАО «Курорты Северного Кавказа» Ахмеда Билалова, на конец прошлого года общая сумма соглашений с зарубежными инвесторами составила 3,3 млрд долларов, еще порядка 77 млрд рублей на первом этапе проекта вложат российские партнеры.
Вместе с тем о качественном изменении политической ситуации на Северном Кавказе говорить пока не приходится. Продолжается ползучая гражданская война в Дагестане, по-прежнему не удается справиться с бандподпольем в Кабардино-Балкарии. И это несмотря на регулярные контртеррористические операции. Непросто складываются отношения Хлопонина и с местными элитами. За два года его руководства СКФО здесь уже состоялись отставки глав двух регионов: президента Карачаево-Черкесии Бориса Эбзеева в феврале прошлого года и губернатора Ставропольского края Валерия Гаевского в начале этого мая. Оба первоначально рассматривались Кремлем в качестве фигур, удаленных от сформировавшихся местных элит и имеющих хороший ресурс поддержки за пределами своих регионов (Эбзеев до этого был судьей Конституционного суда РФ, а Гаевский — заместителем главы Минрегиона). Однако ни тому, ни другому не удалось найти с Хлопониным общий язык, чему в первом случае немало способствовали местные кланы, а во втором — другой вице-премьер (теперь уже бывший), Игорь Сечин, делегированный на Ставрополье перед недавними выборами Госдумы во главе регионального списка «Единой России».
В конце прошлого года параллельно с думской кампанией сам Хлопонин запомнился громкими заявлениями о необходимости довести посещаемость курортов Кавминвод до уровня Краснодарского края, а также о необходимости создания на Кавминводах единого муниципального образования. Последняя инициатива получила немедленный отклик в виде массовой акции в городе Лермонтове, жители которого вышли на улицы, протестуя против якобы готовящегося поглощения этого городка соседним Пятигорском. В этом конфликте, который пришлось разрешать лично Хлопонину, поскольку власти Ставропольского края фактически бездействовали, полпред проявил себя грамотным переговорщиком. В то же время события в Лермонтове хорошо продемонстрировали высокое сопротивление северокавказской среды его инициативам. Поэтому выстраивание отношений с местными группами влияния по-прежнему останется ключевой задачей для Хлопонина. Как видно, ему дан карт-бланш на продолжение этой тяжелой и кропотливой работы.
Дальневосточный Кавказ
Создание Министерства развития Дальнего Востока — шаг симптоматичный, но достаточно спорный. С одной стороны, центр ответил на давние мечты региональных элит, которые после создания СКФО стали робко, но настойчиво требовать аналогичных преференций для Сибири, и особенно для ее восточного соседа. Правда, в отличие от Кавказа, ради которого в свое время на две половины был разрезан Южный федеральный округ, в очередной раз перекраивать карту не стали и «повесили» новое ведомство на действующего полпреда президента на Дальнем Востоке. В Сибири решение уже произвело эффект фрустрации — здесь явно ожидали, что развитие макрорегиона попадет в приоритеты нового правительства. Ошиблись. Но сам по себе хлопонинский опыт признан успешным, отсюда и новое структурное решение.
С другой стороны, такое явное выделение «дальневосточной темы» в новом кабмине показывает, что азиатский вектор в экономической политике государства становится одним из определяющих. Если не самым главным. Не случайно, кстати, одной из первых стран, куда поедет Владимир Путин уже в качестве президента, станет Китай (визит запланирован на июнь).
Согласно указу президента, новое ведомство на территории Дальневосточного федерального округа будет координировать «деятельность по реализации государственных программ и федеральных целевых программ, в том числе и долгосрочных» (их список, как известно, утверждает правительство РФ), управлять федеральным имуществом (за исключением лесного фонда, особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также имущественных комплексов акционерных и госпредприятий, включенных в перечень стратегических), а также контролировать «осуществление органами государственной власти субъектов РФ полномочий РФ, переданных им в соответствии с законодательством». И во главе всех этих процессов поставлен Виктор Ишаев. Выбор фигуры в данном случае — вопрос принципиальный, говорящий то ли о безграничном доверии Москвы к Ишаеву, то ли о том, что больше положиться на Дальнем Востоке центру просто не на кого.
Действующий дальневосточный полпред — практически коренной дальневосточник и уж ни в коем случае не «варяг», как, например, новый губернатор Приморья Владимир Миклушевский. Родился Ишаев, правда, в Кемеровской области, а высшее образование получил в Новосибирске, но уже в 1964 году начал трудиться на Хабаровском судостроительном заводе. В последние советские годы он успел поработать директором Хабаровского завода алюминиевых конструкций и первым замом председателя Хабаровского крайисполкома. В 1991 году был назначен главой Хабаровского края, в 1996, 2000 и 2004 годах успешно избирался на этот же пост, а в 2007-м был наделен полномочиями губернатора уже по представлению президента (в то время тоже Путина). В общей сложности Ишаев руководил краем почти 18 лет, после чего в 2009 году, передав пост своему бывшему первому заместителю Вячеславу Шпорту, переместился в кресло полпреда (оставшись в Хабаровске).
Новое назначение при сохранении за Ишаевым полпредской должности кто-то рассматривает как признание заслуг 64-летнего политика: мол, полпред-министр для Москвы не «почетный пенсионер», а реальная «тягловая сила». Справедливости ради стоит отметить, что на посту представителя президента Виктор Ишаев действительно был довольно активен: много летал по округу, выступал с различными инициативами, посещал знаковые стройки и т. п. Другие видят в его нынешнем усилении ставку на местных: «варягам» на Дальнем Востоке не развернуться, нужен человек, понимающий специфику и проблематику макрорегиона как свои пять пальцев. К тому же Ишаев, как известно, отвечает за разработку стратегии взаимодействия России со странами АТР, окончательный вариант которой будет представлен на саммите АТЭС во Владивостоке в этом сентябре. «Виктор Иванович прекрасно знает Дальний Восток, знает регионы и их нужды, как никто другой владеет спецификой территории. Ишаев — политик с богатым опытом губернаторского правления, полпред, умело сочетающий свои личные знания с научным подходом к руководству регионом. Считаю, что для успешного решения масштабных проектов, которые предстоит реализовывать в ближайшие годы на Дальнем Востоке России — по строительству космодрома Восточный, по подготовке к проведению саммита АТЭС, добыче и переработке природных ресурсов, — как раз Ишаев наиболее подходящая фигура. Его назначение на должность министра по развитию Дальнего Востока с одновременным исполнением прежних полномочий полпреда президента — очень своевременное и точное решение, Дальнему Востоку повезло!» — уже заявил губернатор Амурской области Олег Кожемяко.
Создание Министерства развития Дальнего Востока, скорее всего, ставит крест на идее госкорпорации по развитию Дальнего Востока и Сибири, еще на стадии обсуждения получившей крайне неоднозначные оценки экспертов. Недавно Игорь Шувалов, теперь уже единственный первый вице-премьер, а в бывшем кабмине — глава дальневосточной госкомиссии, заявил, что нужды в такой структуре нет. А часть ее функций легко можно возложить на созданный Внешэкономбанком Фонд развития Сибири и Дальнего Востока (при условии его докапитализации). Пока непонятно, где разместится новое ведомство. По логике вещей, в Хабаровске — тогда оно станет и первым в истории современной России министерством без московской прописки.
В общем и целом такой набор региональных ведомств в новом кабмине можно оценивать двояко. С одной стороны, Россия — страна очень большая, регионы, особенно отдаленные от Москвы, имеют свою специфику, а потому их развитие нельзя вести под одну гребенку. Нужны министерства, госкорпорации, фонды и многое другое. С другой — множить сущности можно до бесконечности, создавая министерства по делам, к примеру, Крайнего Севера или дельты реки Волги. От размножения управленческих звеньев большого эффекта не будет, пока не изменится сама сущность бюджетного федерализма — от распределения налогов до управления собственностью. Впрочем, в нынешней системе федерализма иных механизмов, похоже, и не придумать. К тому же дела что на Кавказе, что на Дальнем Востоке в последние десятилетия действительно были сильно запущены, а потому, выделяя их в структуре правительства, Москва прежде всего совершает символический жест. Подкрепленный солидными ресурсами.