Так получилось, что в 2017 году я стал задумываться о том, что будет с Россией после 2024 года. Не дождавшись времени, когда только ленивый не будет писать о судьбе России и Путина после 2024-го, я изложил некоторые мои соображения как о характере путинского режима, сложившегося к этому времени, так и о путях его совершенствования. Благо у меня был опыт, когда накануне XIX партийной конференции в 1988 году я написал статью «Механизм торможения в политической системе и пути его преодоления». В прошлом году этой работе исполнилось тридцать лет. Сложившаяся властная система сегодня не во всем совпадает с тем, что мы имели в 1988 году, но очень многие параллели вызывают тревогу. И сейчас я считаю, что ситуация назрела для того, чтобы поделиться как с экспертным сообществом, так и с широкой общественностью некоторыми моими мыслями об особенностях сложившейся ситуации в политической системе России и о том, в каких направлениях эту систему следовало бы трансформировать, чтобы предотвратить ее превращение в систему, которая лишена любых внутренних источников, способных ее динамизировать.
Мы знаем, к чему привела эволюция советской политической системы. С приходом Михаила Горбачева к власти она представляла собой тотальный механизм торможения, неспособный на принятие каких-либо осмысленных решений и тем более на их реализацию. Реформа этого механизма привела к краху СССР. Если на дальних подступах не справиться с уже сложившимся механизмом торможения, мы рискуем опоздать с любыми мерами по спасению системы и в результате делаем неотвратимой гибель России как великой державы.
Лето 2017 года. Неопубликованная записка
В октябре 2006 года, в разгар дискуссии о судьбе Путина после 2008 года и на фоне требований третьего срока для действующего президента, я предложил другой вариант сохранения Путина в российской политике после 2008 года. Предложенный вариант, не изменяя Конституции, обеспечивал Путину решающую роль в российской политике и сохранял возможность возвращения на пост президента в 2012 году. Согласно этому варианту, Путину нужно было выдвинуть кандидатуру одного из своих соратников, а самому занять пост премьер-министра и руководителя доминирующей партии «Единая Россия».
Надо сказать, что этот вариант был сопряжен с немалым риском, ведь новый президент обладал неограниченными возможностями и в любой момент мог одним росчерком пера отправить его в отставку без объяснения причин. Однако выбирая между превращением российской политической системы в аналог центральноазиатских диктатур с пожизненными руководителями во главе этих республик и развитием российской политической системы по пути формирования институтов консолидированной демократии, Путин пошел по второму пути, прекрасно осознавая, что рискует не только потерять президентскую власть, но и быть уволенным даже с поста премьера, что в дальнейшем закрыло бы для него любые перспективы в российской политике. Таким образом, он проявил себя как ответственный политик, способный на мужественные и нестандартные поступки.
Накануне очередных, а для Путина четвертых, президентских выборов перед ним стоит еще более серьезная, чем в 2008 году, задача. От ее адекватного решения во многом зависит судьба Российского государства.
В 2018 году исполнится двадцать пять лет Конституции России. Она была принята в переломный момент истории нашей страны, когда молодая республика чуть не вверглась в пучину междоусобной гражданской войны из-за конфликта между институтами законодательной и исполнительной ветвей власти, ставшего результатом беспрецедентной в истории человечества глубокой трансформации социально-экономических и политических институтов страны. Принятая Конституция предоставила президенту страны почти неограниченные полномочия, фактически поставив институт президентства над другими институтами власти. Теоретически форма правления была полупрезидентская, но на деле все права и полномочия при принятии решений, как кадровых, так и по проблемам внутренней и внешней политики, оказались предоставлены президенту, а все обязательства по реализации этих решений возлагались на правительство и парламент.
Как член Конституционного совещания 1993 года, я горячо поддержал идею облечения президента почти неограниченной властью, так как начиная с 1988 года я писал, что для перехода от советского тоталитаризма к экономике с рыночными механизмами и к демократической политической системе потребуется более или менее длительный период авторитарного развития с харизматическим лидером, наделенным очень большими полномочиями. Ведь в ходе этих реформ предполагалось раскрепостить самые разные социальные силы и трансформировать одномерное в экономическом и политическом отношении общество в многомерное. Такая власть была необходима, чтобы обуздать возникающие новые конфликтные интересы в результате передела собственности и власти и не допустить ни социального, ни институционального конфликта, подобного тому, который произошел в 1993 году между президентом и Верховным Советом.
Однако даже в процессе подготовки Конституции мне было очевидно, что она адекватна и необходима лишь в переходный период, до становления новой социально-экономической и политической системы, когда будут завершены процессы приватизации и формирования новых рыночных институтов в экономике и становления новой многопартийной системы в рамках функционирующей новой политической системы. К этому моменту будут выработаны основы демократической политической культуры, а также апробирована способность политических сил и институтов к цивилизованным горизонтальным отношениям, в которых все стороны готовы договариваться и идти на взаимные уступки и компромиссы во избежание перерастания экономических, социокультурных и этнорелигиозных конфликтов в общенациональные, которые способны поставить под угрозу стабильность и благополучие общества и государства. Еще до того, как президент Ельцин принял окончательное решение вынести проект Конституции на всенародный референдум, во время одной из встреч с ним в узком составе я предложил внести в преамбулу, что эта Конституция, содержащая такой явный перекос власти в пользу института президентства, является Конституцией переходного периода. Хотя Ельцин с этим не согласился, все участники совещания понимали, что такая конструкция власти не может функционировать бесконечно. Было очевидно, что на начальном этапе трансформации президент исполнял роль своего рода тарана, необходимого для того, чтобы сломить сопротивление старых институтов и социальных сил, ориентированных на прошлое, и активно создавать новые институты и внедрять в общество новые ценности, что, в свою очередь, вело к созданию новых эффективно действующих экономических, социальных и политических институтов и ценностей. Однако уже тогда было очевидно, что такая полупрезидентская система таит в себе серьезные внутренние противоречия. Об этом мне приходилось писать, как оценивая политическое наследие Ельцина, когда он подал в отставку, так и когда довелось анализировать конституционную реформу в Армении.
Зима 2000 года. «Какое наследие оставил Ельцин». «Независимая газета»
В 2000 году, после ухода Ельцина, размышляя о том, какое наследие он оставил своему преемнику в области строительства властной системы, я решил проанализировать особенности функционирования ельцинской власти за семь лет, когда она функционировала на основе Конституции, принятой в декабре 1993 года.
«Не могу не остановиться на одном из важных вопросов последних лет, на Конституции, оставленной в наследие Путину.
Уже на стадии обсуждения проекта Конституции отмечалась угроза политической системе из-за явного дисбаланса прав и полномочий между ветвями власти. Эти угрозы особенно усилились после успеха Жириновского на выборах 1993 года, когда многие либералы в истерике требовали ограничения прав и полномочий президента на случай, если в России победит политик типа Жириновского и легальным путем установит авторитарный или даже тоталитарный режим.
Многие серьезные аналитики, помимо истеричных либералов, также считают, что нынешняя Конституция установила в России суперпрезидентскую республику с практически неограниченными возможностями и полномочиями. Я, будучи одним из участников Конституционного совещания, одним из авторов и активных защитников сильной президентской власти, с недавних пор сам выступил за необходимость конституционной реформы. Правда, мои мотивы были принципиально противоположны тем, которые выдвигались нашими достойными политологами и юристами, но которые в основном носили или ситуационный характер, или же абстрактно-теоретический, как, например, введение поста вице-президента или же последовательный перенос на российскую почву смешанной президентско-парламентской системы, опробованной во Франции и в ряде стран Восточной Европы.
Мои претензии к действующей Конституции вытекали из анализа функционирования самой системы власти, построенной на основе Конституции. Данный анализ привел меня к выводу, что существующая система власти в отсутствие реального институционального разделения властей и механизма сдержек и противовесов не только предоставляет президенту возможность неограниченных действий, но и, что еще более важно, позволяет ничего не делать. В одном случае он может быть сверхактивен, инициативен и субъектен, а в другом — он теряет субъектность, но, чтобы сохранить себя во власти над политической системой, куда его определила Конституция, он должен парализовать всю политическую систему. В этом втором случае отсутствие механизма сдержек и противовесов между институтами компенсируется созданием механизмов сдержек и противовесов внутри институтов.
В итоге вся созидательная энергия в правительстве и парламенте расходуется на борьбу друг с другом вместо достижения определенных поставленных перед страной целей. Премьер борется с первым заместителем, который превращается в потенциального премьера при действующем, и через него премьер держится в узде со стороны президента.
В этих условиях идет резкое снижение роли и значения политических институтов в лице правительства и администрации президента, парламента и судов. Несоизмеримо возрастает роль внеинституционально оформленного центра принятия решений как по кадровым, так и по политическим вопросам. Президент во многом юридически оформляет решения этого внеинституционального центра. За последние годы, особенно после операции Ельцина, второй тип управления страной стал нормой, и действующая Конституция позволяла президенту сохранить власть, даже если она перетекала к внеконституциональному центру под названием “Семья”. Правда, часто для этого требовались постоянная смена кабинетов, стравливание премьеров со своими первыми заместителями и поддержание вражды между правительством и Кремлем с одной стороны и Думой — с другой.
Унаследовав действующую Конституцию, Путин неминуемо сталкивается с вышеназванными двумя возможными типами управления. При наличии видения стратегических целей общества и страны и воли к их достижению нынешняя Конституция дает президенту все необходимые возможности для инициативной, энергичной, созидательной работы. Может быть, на данном переходном периоде для России, когда требуется дальнейшая централизация и консолидация власти в стране, защита ее территориальной целостности, энергичные действия как в экономике, так и в международных отношениях, эти полномочия станут благом для страны. Однако нельзя забывать, что существует и угроза парализации политической системы и перехода власти от властных институтов к очередным структурам под названием “новая Семья”.
…
Еще раз оговорюсь, что конституционная реформа — это тема особого разговора, но нельзя не напомнить еще раз и обществу, и политическому классу, и будущему президенту, что в оставленной в наследство от Ельцина Конституции России заложены мины огромной разрушительной силы. Безопасность и благополучие как российского общества, так и государства настоятельно требуют их обезвреживания».
Осень 2015 года. «Армянский конституционный эксперимент», «Известия»
Конституционная реформа и переход формы правления от полупрезидентской к парламентской системе в Армении дали мне возможность высказать целый ряд соображений о разных формах правления как в общетеоретическом плане, так и в применительно к Армении и России.
«Наиболее несовершенной и конфликтогенной является полупрезидентская форма правления. В обосновании конституционной реформы армянские власти привели длинный перечень недостатков и скрытых конфликтов, которые обусловлены этой формой правления и которые в определенных условиях могут стать разрушительными как для политической системы, так и для общества и государства в целом.
Перечислим лишь наиболее очевидные:
а) персоналистский характер власти, потенциально способный превратить президентскую власть во власть цезаристского, монархического или квазимонархического толка, если президент обладает харизмой, его партия доминирует в парламенте и кто-то из его приближенных возглавляет правительство;
б) при этой форме правления существует определенное разделение внутри самой исполнительной власти. Это было введено французами в конституцию 1958 года с тем, чтобы не допустить консолидации исполнительной власти в руках де Голля, в опасении, что он может воспользоваться этим для восстановления монархии во Франции. Однако при сильном президенте, опирающемся на партию, которая доминирует в парламенте и формирует правительство из членов этой же партии, такая конфигурация не мешает концентрации всей полноты власти в руках президента. Здесь закладывается мина замедленного действия, так как в случае победы на парламентских выборах партии, оппозиционной действующему президенту, возникает серьезная угроза конфронтации не только между президентом и парламентом, но и президентом и премьер-министром в рамках исполнительной власти.
Еще в мои аспирантские годы, в начале 1970-х годов, когда французское общество и политическая система старались переварить полупрезидентскую систему, среди многих политиков и аналитиков, изучающих политический процесс во Франции, были серьезные сомнения, что политическая система Франции выживет, если представители разных партий займут должности президента и премьера, который опирался бы на большинство в парламенте. Несмотря на то что к этому времени Франция обладала значительной политической культурой строительства демократической политической системы.
Кстати, опыт 1990-х годов в России также выявил ряд конфликтов, скрытых в такой системе правления. При активном, здоровом и дееспособном президенте система работает худо-бедно, идет согласование позиций и интересов между президентом, премьером и парламентом, но в случае слабости президента, недостаточной дееспособности, если даже премьер не представляет оппозиционную партию, происходит де-факто перетекание власти от президента к премьеру, как это случилось в период премьерства Примакова. Возникшая ситуация могла бы разрешиться двумя способами: или импичментом президенту, или увольнением популярного премьера, пользующегося доверием у большинства населения.
После 1993 года 1999-й был столь же чреват большими потрясениями. Однако российскому политическому классу удалось избежать катастрофических сценариев развития. Начатая процедура импичмента против Ельцина провалилась. На очередных выборах в Думу коммунисты уступили партии власти, «Единой России», а в 2000 году на смену больному, практически недееспособному Ельцину пришел молодой, харизматичный, очень деятельный президент, и политическая система на время стабилизировалась. Однако это не означает, что открытые и скрытые конфликты, проявляющиеся в действующей форме правления, куда-то исчезли. Они находятся в латентном состоянии и при определенных обстоятельствах смогут заявить о себе.
Означает ли это, что России также следует перейти к парламентской системе правления? Думаю, что вывод для России может быть прямо противоположный. В отличие от Армении, которая является мононациональной, Россия является государством, где совместно проживают многие этносы, говорящие на разных языках и исповедующие разные религии. Сама страна громадная и имеет не только самые разные этнолингвистические и религиозные, но и огромные региональные особенности.
Для России естественной может быть чисто президентская республика, где президент является главой исполнительной власти, при которой можно преодолеть потенциальный конфликт внутри исполнительной власти и с помощью механизмов сдержек и противовесов предотвратить возможности превращения президентской власти в разновидность цезаристской. Однако для таких огромных, сложных государственных образований необходим институт, который мог бы гарантировать территориальную и социокультурную целостность государству и обществу, где естественным образом сосуществуют как центростремительные, так и центробежные тенденции и процессы.
Всенародно избранный прямым голосованием президент является гарантом этой целостности. Если бы Горбачев был избран всем советским народом легитимным президентом, никогда никакие решения “беловежской тройки” не имели бы решающего значения. Опираясь на свою легитимность и поддержку народа, Горбачев смог бы с помощью силы и под овации народа раздавить эту “кучку авантюристов”.
Однако при переходе к президентской системе власти в России следует учесть практику функционирования нынешней американской системы власти, где избыток механизмов сдержек и противовесов превратил эту систему, по мнению практически всех политиков и аналитиков, в “дисфункциональную”. Для принятия хоть сколько-нибудь серьезного решения партия должна иметь своего президента в Белом доме и иметь не просто контроль над двумя палатами конгресса, но и супербольшинство в сенате, чтобы избежать филибастера.
Таким образом, очевидно, что каждый народ и каждая страна выбирает ту форму правления, которая в наибольшей степени соответствует материальным условиям и духу данного народа. Не всегда народы с первого раза находят эту наиболее адекватную форму правления для себя. Иногда это становится результатом серьезных социально-политических катаклизмов. Не все народы имели своих Ликургов и Солонов и даже отцов-основателей США, которые наложили отпечаток своей мудрости и гения на политические системы своих стран. Поэтому многие народы вынуждены были мобилизовать свой коллективный разум и волю, чтобы в результате конфликтов, столкновений и согласования добиться необходимого результата».
Продолжение записки лета 2017 года
Очевидно, что к настоящему времени можно констатировать: переходный период завершился трансформацией социально-экономических и политических институтов. Если у иных народов этот процесс занимал иногда несколько столетий, то наша страна прошла этот период за четверть века. Очевидно, что сложившаяся властная система, которая в свое время способствовала этой трансформации, сегодня все больше становится тормозом. Ведь в начале процесса трансформации стратегические направления развития страны были в основном ясны. Требовались воля президента, решимость, непоколебимость и полномочия, чтобы продвигать страну по этим путям. Для реализации своих целей президенту часто приходилось прибегать к ручному управлению, о чем, кстати, как о серьезной проблеме неоднократно говорил и сам президент Путин. Это было объяснимо, когда политические институты и партийная система находились в процессе формирования. Однако сегодня становится все более очевидным, что при сохранении ручного управления и перекоса властных полномочий в институте президентства происходит торможение в процессе формирования эффективной экономической и политической системы. Сложная рыночная экономическая и плюралистическая политическая системы непригодны для ручного управления. Возникает острая необходимость в эффективном взаимодействии между различными самостоятельными институтами, самостоятельность которых сковывается полновластностью президента и механизмом ручного управления. Конечно, не в той гипертрофированной форме, как это было в период позднего Брежнева, но в политической системе возникает механизм торможения, который не позволяет институциональной системе работать динамично и эффективно. Чтобы разрушить этот механизм торможения, необходимо принять новую Конституцию, которая ликвидировала бы полупрезидентскую систему и обусловила переход к полноценной президентской системе в России. Это привело бы к перераспределению властных полномочий в пользу Государственной думы с тем, чтобы усилить роль и влияние законодательного органа как в сфере формирования исполнительной власти, так и в сфере контроля над исполнительной властью. Что, в свою очередь, позволило бы усилить подотчетность исполнительной власти обществу и сбалансировать характер отношений между исполнительной и законодательной ветвями власти.
Мне кажется, назрела необходимость в конституционной реформе, которая завершила бы переходный период, а на основе положений новой Конституции может быть создана новая институциональная система. К созданию новой Конституции следовало бы приступить сразу после начала четвертого срока президентства Путина. А все вышеперечисленные идеи могли бы лечь в основу избирательной кампании действующего президента. На проведение такой реформы и введение изменений в политическую систему может уйти весь четвертый срок президентства. Таким образом, новая институциональная система с новым балансом полномочий между ветвями власти смогли бы начать функционировать уже с 2024 года.
В период с 2018 по 2024 год наряду с подготовкой новой Конституции по переходу к чисто президентской системе, используя авторитет Путина и все еще неограниченные полномочия, предоставленные президенту действующей Конституцией, можно начать перераспределение полномочий в сторону усиления Государственной думы по целому ряду вопросов кадровой, внешней и внутренней политики, и все это можно сделать при «страховке» со стороны Путина. Возникающие возможные конфликты и противоречия могли бы быть разрешены при вмешательстве президента Путина, который взял бы на себя роль верховного арбитра в отношениях между правительством и парламентом. Таким образом, предстоящие шесть лет могли бы стать периодом подготовки новой институциональной системы к самостоятельному плаванию после того, как была бы завершена конституционная реформа, а с 2024 года стартовала бы чисто президентская система. К этому времени законодательная и исполнительная власть накопили бы серьезный опыт конструктивного взаимодействия по решению сложнейших проблем, стоящих перед страной, и смогли бы самостоятельно функционировать без опеки верховного арбитра. Таким образом, будет прерван порочный круг российской властной системы, когда в одном институте, будь то царь, генсек или президент, сосредотачиваются все властные полномочия и этот институт неподотчетен никому, а другие институты лишь берут на себя ответственность, не располагая необходимыми властными полномочиями.
В заключение. Нынешний момент
Думаю, что понимание серьезности сложившейся ситуации подвигло президента Путина предпринять конкретные шаги в направлении реформы властной системы, инициируя поправки к Конституции. Реформа властной системы назрела. Осторожность и медлительность в этой сфере, которые демонстрировал Путин, особенно последние два года, я объясняю тем, что над ним постоянно довлел груз ответственности. Он не мог не думать о рисках, с этим связанных. Ведь при попытках осуществить поспешные и непродуманные политические реформы в XX веке мы два раза потеряли нашу страну. Сначала в 1917 году, а затем в 1991-м. Начало масштабных политических реформ подобно началу войны. Как говорил Черчилль, «когда началась война, политики мало что могут предвидеть и мало могут быть уверены в последствиях своих действий».