Три месяца правительственная Комиссия по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга (далее – Комиссия) под руководством вице-губернатора Александра Вахмистрова на своих 17 заседаниях рассматривала 3380 замечаний и предложений к проекту Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга (ПЗЗ), высказанных гражданами во время публичных слушаний, которые Комиссия провела во всех 18 районах города. Работа над поправками явно пошла на пользу ПЗЗ – Комиссия устранила целый ряд дефектов первоначального проекта (подробнее о дефектах см. «Узаконенный произвол», «Эксперт С-З» №34 от 1 сентября 2008 года). Однако некоторые крайне важные градостроительные аспекты так и не получили адекватных механизмов регулирования.
Впрочем, итоговый документ может еще претерпеть изменения в ходе принятия его депутатами ЗакСа в качестве закона Санкт-Петербурга.
Без перехода
Одним из наиболее сложных вопросов, которые пришлось решать Комиссии, была проблема переходного периода. С ней сталкиваются проекты, заявленные до появления закона о ПЗЗ, но получающие разрешение уже после вступления его в силу. Установление переходного периода активно лоббировали строительные компании, опасавшиеся, что их заставят изменять параметры проектов на том основании, что требования поменялись. Однако выработать приемлемые правила для переходного периода оказалось очень сложно.
В результате Комиссия решила вообще не устанавливать особых правил. «Никакого переходного периода не будет», – сформулировал позицию власти Вахмистров. Решено исходить из юридической аксиомы «закон обратной силы не имеет» и действовать строго по Градостроительному кодексу РФ (далее – Градкодекс), в котором прописана процедура утверждения строительных проектов. Поскольку ключевую роль в этой процедуре (помимо окончательного решения) Градкодекс отводит пуб-личным слушаниям (на них рассматриваются проекты планировки и межевания, а также отклонения от предельных параметров застройки и разрешенных видов использования территории), то дату их проведения и решили сделать отправной точкой.
По словам Александра Вахмистрова, разрешения на строительство будут выдаваться тем проектам, которые получили одобрение на публичных слушаниях, проведенных до момента вступления в силу ПЗЗ. Разъясняя автору этих строк логику такого решения, Вахмистров сказал примерно следующее. На публичных слушаниях граждане оценивают проект на основании собственных представлений, вне зависимости от формальных норм и правил (которые они могут и не знать). Поэтому если гражданам проект понравился, то его следует разрешить, даже если на момент выдачи разрешения он противоречит ПЗЗ. Разумеется, после вступления Правил в силу противоречащие им заявки на проекты не будут приниматься как не соответствующие законодательству. Если будет исполнено пожелание губернатора Валентины Матвиенко принять закон в декабре, то датой «отсечения» станет 1 января 2009 года, когда ПЗЗ начнут действовать.
Строители с таким решением смирились – их устроило то, что Комиссия внесла в проект ПЗЗ более 70% от сотни поправок, предложенных некоммерческим партнерством «Объединение строителей Санкт-Петербурга». Это узаконило начатые строительные проекты даже в тех случаях, когда их параметры противоречат нормам будущих ПЗЗ (включая превышение предельных высот). По словам главы НП Алексея Белоусова, «это позволит избежать проблем, связанных с отклонением предложения о введении так называемого переходного периода», так что объединение не будет его лоббировать во время обсуждения законопроекта в ЗакСе.
Ликвидация переходного периода, в принципе, должна устроить и общественность. Граждане на публичных слушаниях имеют право отвергнуть проект на любых основаниях, в том числе и потому, что он противоречит будущим ПЗЗ. У этой конструкции есть только один минус – чиновники научились ловко манипулировать слушаниями. Впрочем, манипуляции успешны лишь при пассивности граждан: если народ действительно хочет отвергнуть (или подкорректировать) проект и активисты как следует подготовятся к слушаниям, то противодействовать народному протесту очень трудно. Откровенная же фальсификация результатов слушаний уже практически не проходит.
Больше порядка
Важной положительной новацией Комиссии директор Центра экспертиз «ЭКОМ» Александр Карпов называет ужесточение правил использования рекреационных территорий типа ТР2, где разрешены отдельные виды застройки (плоскостные спортивные сооружения, объекты общественного питания, аттракционы и др.). Установлена четкая связь между общим размером территории и частью, занятой объектами.
Безусловной заслугой Комиссии Карпов считает также введение коэффициента использования территории – отношения площади всех квартир дома к общему размеру земельного участка. Этот предельный параметр, введенный по многочисленным просьбам участников публичных слушаний, позволяет напрямую регулировать плотность застройки и косвенно – высоту зданий (чем больше этажей, тем больше площадь помещений). Помимо прочих достоинств, такой коэффициент позволяет регулировать развитие городских пространств. «С его помощью можно спрогнозировать предельную нагрузку на инфраструктуру данной территории, – говорит Карпов. – Зная размер территории и коэффициент, можно вычислить предельную площадь возводимых помещений, которая, в свою очередь, определяет максимальную потребность в электроэнергии, воде, канализации, местах для стоянки автомобилей, местах в городском транспорте и т.д.».
Коэффициент согласован с нормативами по озеленению территорий, включая детские и спортивные площадки, и по обеспечению строящихся объектов местами для автостоянок. Проблема автостоянок в этом контексте чрезвычайно важна ввиду ускоряющейся автомобилизации населения и недостаточной регламентации в действующем законодательстве.
Девелоперы часто используют эти недостатки для увеличения плотности застройки. Чтобы пресечь злоупотребления, Комиссия внесла в ПЗЗ положение о том, что вся придомовая инфраструктура должна располагаться на территории данного земельного участка. Такое решение следует также отнести к плюсам работы Комиссии.
Любопытная деталь: для домов в центральных районах города автомобильный норматив значительно смягчен – одно машино-место на 150 кв. м площади дома. С одной стороны, все понятно: в центре гораздо меньше места. С другой – это означает, что власти не хотят побуждать строителей организовывать подземные паркинги. По свидетельству Александра Карпова, члены Комиссии недвусмысленно выступили против подземного строительства в центре, опасаясь за судьбу исторических зданий, которые, как опять же показала практика, очень трудно защитить от неаккуратных действий строителей, реализующих проекты поблизости от них.
Дабы не загромождать
Однако совершенно ясно, что по целому ряду причин без подземных паркингов Петербургу все равно не обойтись, так что строить их надо. Для этого необходимо установить четкие правила такого строительства. Но Комиссия пренебрегла подробной регламентацией подземного строительства. Александр Вахмистров заявил, что она сочла ненужным загромождать ПЗЗ подземным регламентом, потому что он содержится в федеральном законе «О недрах». Однако этот закон не регламентирует виды разрешенного использования подземных пространств и предельные параметры застройки. Зато Градкодекс прямо предписывает устанавливать в ПЗЗ правовой режим «всего, что находится над и под поверхностью земельных участков».
Следствием нежелания Комиссии этим заниматься станут неразрешимые законом конфликты между владельцами соседних земельных участков при попытках осваивать подземные пространства (например, когда один из них вторгнется в пространство под участком соседа). По словам Елены Лашковой, генерального директора компании «Геоизол», специализирующейся на подземном строительстве, подобные конфликты возникают довольно часто. По ее мнению, подробной регламентации правового режима и разрешенного использования подземных пространств действительно недостает.
По словам Вахмистрова, по аналогичной причине Комиссия не включила в ПЗЗ и другие крайне важные для адекватного регулирования строительного процесса положения. Так, за бортом остались режимы зон охраны объектов культурного наследия (РЗО) – они принимаются сейчас отдельным законом. Хотя в Градкодексе прямо указано, что «градостроительные регламенты устанавливаются с учетом требований охраны объектов культурного наследия». Однако внесенный в проект ПЗЗ Высотный регламент, как легко убедиться, не регулирует высотные параметры застройки в охранной зоне и зоне регулирования застройки №1 (их регулирует закон об РЗО). Хотя регламенты для этих территорий (кроме памятников) ПЗЗ устанавливают.
К слову сказать, сам Высотный регламент после доработки был представлен Комиссии ответственным за его подготовку руководителем Первой мастерской НИПЦ Генплана Борисом Николащенко в последний момент, и его включили в ПЗЗ вообще без публичного обсуждения. Беглый взгляд на карту «Максимальные параметры высотного регулирования…» обнаруживает ряд отличий от первоначального варианта. Сама высотная «воронка» осталась, но в ней отсутствуют «протыкания» и вообще высотные доминанты внутриквартальной застройки. Их убрали из-за противоречия с Градкодексом, предусматривающим только один предельный параметр высотного регулирования на территории каждой зоны. Впрочем, на карте видны маленькие квадратики – особые территориальные подзоны со зданиями повышенной высотности. Таким способом были узаконены строительные проекты, уже имеющие все необходимые согласования. Кстати, отказ от доминант и, соответственно, от необходимости согласования их параметров с Градостроительным советом, окончательно исключает этот орган из процедуры утверждения строительных проектов вопреки публичным заявлениям губернатора Матвиенко о необходимости усиления его роли.
Не попали в проект ПЗЗ также и геологические карты территорий Петербурга, составленные Комитетом по природопользованию. По словам Вахмистрова, геологические изыскания – забота девелоперов. Однако получается, что, приобретая на городских торгах земельный участок, инвестор покупает кота в мешке: о наличии под землей сложных грунтов (что сильно удорожает строительство) он узнает лишь в ходе проведения проектно-изыскательских работ. В ПЗЗ включены только границы подземных водоемов, да и то лишь крупных.
Механизмы не проработаны
Не включена в проект ПЗЗ и широко разрекламированная КГА нынешним летом 3Д-модель, позволяющая наглядно показать, как новое здание, предлагаемое девелопером, будет выглядеть на фоне существующей городской застройки. Оказалось, что различные организации представили три разные компьютерные программы, помогающие встроить девелоперский проект в городской контекст. Но беда в том, что эти программы дают разные результаты. Чтобы выбрать наиболее адекватную, необходимо провести специальное исследование. Но этого сделано не было. В результате в ПЗЗ не оказалось современного механизма объективной оценки проектов с точки зрения их влияния на исторические виды и панорамы. Нет его и в законопроекте о режимах зон охраны. Таким образом, для соблюдения нормы Концепции сохранения культурного наследия об охране видов и панорам придется по-прежнему прибегать к историко-культурным экспертизам, которые вызывают все больше сомнений. По этой же причине и Александр Карпов, и представитель движения «Живой город» Андрей Воронцов намерены в ходе обсуждения проекта ПЗЗ в ЗакСе добиваться четкой регламентации пределов допустимых отклонений строительных проектов от установленных параметров. Сейчас такие пределы не зафиксированы.
Серьезной недоработкой проекта ПЗЗ многие специалисты считают отсутствие привязки норм регулирования к особенностям конкретных городских территорий. «Проект не отвечает цели сохранения многообразия городской среды», – утверждает Воронцов. Территориальные зоны не учитывают специфику исторической застройки в различных частях города. А ведь именно такая специфика и определяет многообразие городской среды. Так, в одних местах исторического Петербурга преобладает брандмауэрная застройка (дома стоят вплотную друг к другу), в других – свободная. Некоторые территории застроены двух-трехэтажными домами, а другие – шести-восьмиэтажными. Есть в городе кварталы, где здания в едином архитектурном стиле, но в разных местах эти стили разные. Все эти особенности следовало учесть, например путем соответствующего дифференцирования территориальных подзон. Однако этого сделано не было, установленные градостроительные регламенты многообразия городской среды не учитывают, и при реконструкции различия могут оказаться нивелированными.
Эксперты отмечают отсутствие в проекте ПЗЗ механизма решения серьезной проблемы, связанной с земельными участками, которые оказались разделены границами территориальных зон. Из-за этого разные половины участка надлежит использовать по-разному, что во многих случаях сильно снижает его ценность (невозможно реализовать единый строительный проект) и нарушает условия, на которых он в свое время был предоставлен покупателю. В проекте ПЗЗ записали, что весь участок должен использоваться в соответствии с регламентом той зоны, которая покрывает большую половину разделенной территории. Это вряд ли устроит землевладельца, купившего, скажем, участок под застройку, но вынужденного в силу этого правила использовать его под рекреационные цели. Кроме того, ПЗЗ здесь вступают в противоречие с Градкодексом, где сказано, что участок должен целиком находиться в одной зоне.
Теперь, когда владельцы таких участков начнут их застраивать, прокуратура вполне может возбудить дело о незаконном использовании земли. Да и глава Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга Александр Орт при выдаче разрешения на строительство окажется в весьма затруднительном положении.
Зоны размножились
Комиссия отказалась от широко разрекламированного во время принятия поправок в Генплан принципа укрупнения зон градостроительного регулирования (подробнее см. «Произвол вместо плана», «Эксперт С-З» №14 от 7 апреля 2008 года).
Прокуратура, ссылаясь на Градкодекс, потребовала введения «чистых» зон, предусматривающих лишь один вид использования территории (только под жилье, под общественно-деловую застройку, под промышленность и т.п.). В результате был инициирован процесс разукрупнения зон (жилых, общественно-деловых и промышленных) и их количество возросло до 53. Например, чисто жилыми сделали все зоны Т1Ж (одноэтажная застройка – коттеджи, дачи, садоводства) и часть зон Т2ЖД (малоэтажная застройка) – из них выделили чисто жилые Т2Ж.
Одних только промышленных зон стало 11 видов. К предусмотренной Генпланом смешанной промышленно-деловой функциональной зоне (соответствующие зоны двух типов расположены в основном в центральной части города, а также вдоль водных артерий и городских магистралей) добавлено еще девять чисто промышленных зон на окраинах. Новые зоны выделены по отраслевому принципу (в одной предусмотрено производство пищевых продуктов, в другой – текстильное и швейное производство, производство кожи и изделий из нее, в третьей – химическое производство, и т.д.). «Это позволит городу эффективно реализовать кластерный подход при размещении предприятий схожих отраслей и функционалов в одной или близких промзонах, – объясняет смысл нововведения первый заместитель председателя КЭРППиТ Сергей Фивейский, член Комиссии по Правилам землепользования и застройки. – Кроме того, это откроет бизнесу новые возможности совершенствования собственной логистики, развития экологически чистого производства. Городу с учетом востребованности бизнес-центров в центральной части это позволит улучшить архитектурный облик, а в промзонах (их всего около 30) и вблизи них – оптимизировать размещение инженерных объектов и сетей».
Хотя само по себе разукрупнение зон – дело хорошее, но Комиссия произвела его слишком формально. Так, Александр Карпов считает неразумным выделение чисто жилой зоны многоэтажной застройки. При отсутствии в соответствующей зоне общественно-деловых зданий, а значит, и мест приложения труда жители домов вынуждены ездить на другие городские территории, где есть работа. Это создает неоправданно высокую нагрузку на общественный транспорт и уличную сеть. При таком подходе пробки нам никогда не победить. Но самым большим дефектом этой части ПЗЗ следует, по-видимому, считать то, что не выделена особая зона высотной застройки.
От идеи создания высотных кластеров Комиссия Вахмистрова решила отказаться. По словам Карпова, это произошло потому, что, как выяснила Комиссия, никакой серьезной проработки этого вопроса не было. А все уже понимают, что строительство небоскребов требует особого градостроительного регулирования (ввиду повышенной нагрузки на инфраструктуру, которую создает армия обитателей небоскреба). Отдельные небоскребы уже появляются и, несомненно, будут строиться и в будущем. А механизм адекватного регулирования этого процесса не создан. Как, впрочем, не создан он и для целого ряда других градостроительных ситуаций. Механизмы – вообще самое слабое место проекта ПЗЗ.
Санкт-Петербург
Прокуратуре стоит задуматься
Нормы Градостроительного кодекса РФ, нарушенные, по мнению экспертов, в проекте ПЗЗ
«Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов» (глава 4, ст. 36, п. 2.5).
«Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства» (глава 4, ст. 36, п.1).
«Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается» (глава 4, ст. 30, п.4).