В феврале этого года министерство природных ресурсов подготовило очередной вариант проекта закона, нацеленного на кардинальное изменение инструментов регулирования негативного воздействия на окружающую среду. Первый проект закона «О совершенствовании нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий», представленный в конце прошлого года в числе шести актов, направленных на решение проблем промышленной экологии, вызвал бурные дискуссии. При всей правильности замысла предпринимателей категорически не устроила его реализация.
Для Урала и Западной Сибири проблема актуальна как нигде: основу экономики большинства субъектов федерации на нашей территории составляют предприятия нефте- и газодобычи, металлургии, химии, нефтехимии и энергетики. Они и их работники обеспечивают значительную часть доходной базы регионов и муниципалитетов. Однако предприятия этих отраслей больше всего и загрязняют атмосферу. По статистике, пять субъектов федерации Большого Урала (Свердловская, Челябинская, Оренбургская области, ХМАО и ЯНАО) генерируют пятую часть выбросов в стране.
Предельно допустимое
Действующая в России система оценки и контроля негативного воздействия на окружающую среду строится на подсчете предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ. Для каждого предприятия устанавливаются нормативы на выбросы, сбросы, отходы. Если норматив невыполним, вводится лимит, за превышение которого нужно платить. Каждое разрешение выдается несколькими ведомствами и регулярно пересматривается. Кроме штрафов, контролирующие органы могут предъявить иск о возмещении ущерба.
Сколько существует эта система, столько она подвергается критике. Предприятия жалуются на несогласованность действий чиновников, волокиту, бюрократию, коррупцию. Экологи упирают на ничтожность штрафных санкций и отсутствие у бизнеса мотивации внедрять технологии, снижающие негативное давление.
«Система платежей абсолютно не отражает тот урон, который предприятие своей деятельностью наносит окружающей среде. Суммы ставок за негативное воздействие, включая штрафы за превышение установленных норм, невелики и необременительны, и никак не стимулируют к модернизации производства и сокращению вредных выбросов», — поддерживал ужесточение финансовых санкций в интервью журналу «Промышленник России» председатель совета
общественной организации «Центр экологической политики и культуры» Владимир Захаров.
Реагируя на требования общественности и прямые указания президента страны (в мае 2008 года Дмитрий Медведев потребовал обеспечить переход к единым принципам выработки нормативов допустимого воздействия на окружающую среду), министерство природных ресурсов обратилось к международному опыту.
Наилучшее доступное
Европейское законодательство в области охраны окружающей среды держится на двух принципах. С одной стороны, там создана внятная правовая процедура, которая позволяет рассматривать экологические и производственные проблемы компании в комплексе. С другой — правовая база обеспечивает индивидуальный подход. Чтобы вести бизнес, компания должна иметь разрешение, в котором описываются технология производства, уровень генерируемых отходов, а также план мероприятий минимизации воздействия на природу. Изначально проблема заключалась в том, как определить степень этой минимизации: каждое производство индивидуально. Для этого придумана процедура установления разрешенных уровней воздействия на основе показателей наилучших доступных технологий (НДТ). Процедура опирается на систему справочников, где в отношении каждой отрасли подробно расписан процесс производства и технологии, существующие в мире. С его помощью контролирующие органы могут оценить экологическую эффективность работы конкретного предприятия, разобраться, насколько соответствует мировой практике объем генерируемых им загрязнений. Результат — индивидуальные показатели допустимого воздействия. Если необходимо, разрешение предусматривает определенные мероприятия по снижению негативного воздействия. И так каждые пять-семь лет. Основываясь на принципах наилучших технологий, европейцы достигли колоссальных успехов в сфере государственного регулирования промышленной экологии.
Минприроды выступило за переход на европейский путь — к НДТ. Чиновники выразили готовность провести глобальную аналитическую работу, выявить наилучшие технологии в производстве, имеющиеся в мире, составить их реестр, определить целевые ориентиры снижения негативного воздействия на окружающую среду для отраслей и предприятий. Предполагалось, что предприятия, внедрившие технологии, указанные в реестре, станут платить меньше, остальные — больше.
В первоначальном варианте проекта речь шла об отмене действующего принципа установления лимитов уже с 2011 года и создании реестра НДТ к 2016 году. При этом плата за воздействие в этот переходный период должна резко вырасти: в 2012 году предприятия платили бы в пять раз больше, чем сейчас. Декларировалось, что размер платы должен уменьшаться по мере роста инвестиций компаний в новые технологии и модернизацию производства. «Эта мера позволила бы, с одной стороны, хоть как-то поставить вопрос о компенсации негативного воздействия, с другой — действительно стимулировать бизнес к поиску более щадящих окружающую среду и здоровье людей технологий», — оценил подход Владимир Захаров.
Ошибки копирования
Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) представил свои аргументы «против». Эксперты этой организации посчитали, что авторы проекта неправильно трактуют европейскую практику: применение ее в таком виде не даст эффекта ни природе, ни экономике. Заместитель сопредседателя комитета по экологической, технологической и промышленной безопасности РСПП Евгений Брагин:
— Европейское законодательство — не про наилучшие технологии, оно — о комплексном контроле и предотвращении загрязнений. НДТ — это часть большой системы, причем не самая важная. В понятие НДТ входят не только машины и оборудование, но и методы управления. Но в проекте закона об этом нет ни слова. В представлении людей, которые писали проект, картина выглядит просто: стоит выбрать технологию для предприятия (кстати, никто так и не ответил на вопрос, что такое технология), поставить рядом табличку: «выбросов столько-то», и эту цифру считать нормативом для всех. Но в мире ничего подобного не существует, просто потому что ни в одной отрасли, ни в одной стране нет двух одинаковых заводов. Каждое крупное промышленное предприятие уникально. Европейское законодательство этот факт учитывает в полной мере, отечественное — игнорирует совершенно. Мало того, авторы проекта собирались составить реестр технологий, которые компании будут обязаны внедрять под неусыпным бюрократическим контролем. Представьте, что появляется реестр, куда необходимо попасть, чтобы твое «знаю как» поименовали наилучшим доступным, и тогда ты будешь платить меньше. Сколько стоит попасть в этот реестр? Ценник отдельный, в законе не указан. В мировой практике такого нет. Справочник НДТ — это просто справочник, не имеющий никакой юридической силы. Он нужен в помощь чиновникам, которых, кстати, еще нужно обучить и готовить для такой сложной работы. Еще один важный момент — в законодательстве практически всех европейских стран подчеркивается, что определение «наилучшей технологии» проводится не только отдельно для каждого предприятия, но с обязательным учетом и расчетом экономических и технологических возможностей предприятия, а также интересов территорий. Это требует ответственной работы государственных чиновников. Наши чиновники решили упростить себе работу: сразу ликвидировать лимиты и повысить плату, а когда-нибудь, может быть, создать какие-то справочники… Заниматься предприятиями в индивидуальном порядке, как это делают в Европе, похоже, никто не собирался.
На переходе
В ходе дискуссий с Минприроды, как именно и в какие сроки вводить систему технологического нормирования, РСПП предложил компромисс — своего рода «переходный период».
Идея следующая. Каждое предприятие на основе отчетности перед надзорным органом берет фактический уровень загрязнения окружающей среды на определенную дату, и этот уровень выбросов считается условно разрешенным. По сути, предприятие получает экологическую амнистию. Затем компании можно обязать каждый год снижать на определенную величину объем загрязнений. Если они превышают норму, устанавливается дополнительная плата. Принципиальный момент: эта плата должна идти не в бюджет, как сейчас, а в счет покрытия инвестиционных расходов, которые компания направляет на программы снижения негативного воздействия. Тем более что этот механизм зачета в представленном проекте закона Минприроды прописан. Евгений Брагин считает, что это хороший стимул для бизнеса:
— Вот эта часть закона — правильная. Экологические платежи не размываются в бюджете. При условии целевого расходования на снижение негативного воздействия их можно оставить у предприятий. Тут даже самые отъявленные разгильдяи будут строить очистные сооружения. Не будешь вкладывать, у тебя заберут эти деньги через плату и все. Это простой механизм, и он будет работать.
Предполагалось, что переходный период будет действовать до тех пор, пока не сложится пул квалифицированных чиновников, готовых и способных разбираться в технологиях, составлять тот самый справочник НДТ.
Реакции Минприроды на эти предложения не последовало. Однако можно предположить, что к части аргументов, представленных РСПП, Минприроды прислушалось: из февральского варианта проекта исчезли самые одиозные положения, в том числе отмена лимитов и формирование реестра НДТ. Евгений Брагин расценивает эти шаги как «приглашение к политическому компромиссу».
Определиться с принципами
«Э-У», проанализировав проект закона, увидел в нем три спорных момента. Первый — цель. Если мы говорим об охране окружающей среды, то реформирование законодательства должно быть направлено на достижение этой задачи. Между тем в представленных документах основное внимание уделено подъему платы как ключевому инструменту решения проблем. Но штрафные санкции можно увеличить и в рамках существующей системы.
Второй момент — ставка на создание экономических стимулов для внедрения технологий, снижающих воздействие на окружающую среду. Как показывает практика, бизнес не нуждается в кнуте там, где видит пряник целесообразности. Металлургические компании провели за последние годы масштабную реконструкцию не потому, что боялись, а потому, что без нее были бы неконкурентоспособны. А поскольку российскому машиностроению предложить им было практически нечего, большинство технологий металлурги купили за рубежом, где оборудование изначально отвечает всем экологическим стандартам.
Бизнес не нуждается в кнуте там, где видит пряник целесообразностиНесколько конкретных примеров. ТМК провела модернизацию сталеплавильного производства на Северском трубном заводе, построив электросталеплавильный комплекс. Введение новой печи, оснащенной современной системой очистки газов, обеспечило существенное уменьшение техногенного влияния на атмосферу. Удельные показатели выбросов загрязняющих веществ от сталеплавильного производства снизились вдвое, показатель удельного образования отходов — в 1,5 раза. Благодаря усовершенствованной системе водоочистки уменьшился забор воды из реки Чусовой. Дополнительно внедрено девять оборотных циклов, коэффициент внутреннего оборота воды достиг 97%. Общие затраты на обеспечение экологической безопасности при реализации проекта составили примерно 20% от общего объема инвестиций. По некоторым критериям уровень техногенного воздействия теперь соответствует не только российским, но и международным нормам.
В середине февраля 2010 года Среднеуральский медеплавильный завод, входящий в УГМК-холдинг, завершил масштабную реконструкцию химико-металлургического комплекса, длившуюся более шести лет. Основной объем инвестиций пошел на приобретение европейского оборудования. Новая технология позволила СУМЗу увеличить производство черновой меди в полтора раза (до 150 тыс. тонн в год), при этом практически полностью исключить вредные выбросы в атмосферу. Ключевым этапом реконструкции стало строительство нового цеха серной кислоты с технологией утилизации отходящих газов металлургического производства. Мощность комплекса рассчитана на производство 1,14 млн тонн серной кислоты в год, а степень преобразования триоксида серы в серную кислоту составляет 99,7%. Как утверждают специалисты завода, подобная технология с успехом применяется в Бельгии, Финляндии и других странах. Общий объем инвестиций в проект — 12 млрд рублей.
В конце прошлого года ЧТПЗ завершил строительство электроплавильного комплекса «Железный озон 32» на Первоуральском новотрубном заводе. Общая стоимость проекта — 420 млн евро, при этом только газоочистное оборудование обошлось компании в 4,5 млн евро. «Риск повышения платы за негативное воздействие несравним со стоимостью модернизации. Финансовая нагрузка, которую берут на себя предприятия, учитывая при модернизации экологический фактор, будет возможна только в рамках социально ответственного бизнеса», — делает вывод главный эколог Первоуральского новотрубного завода Виктор Кузнецов.
И последний момент: во многих западных корпорациях взятие на себя добровольных, не прописанных в законе обязательств в области охраны окружающей среды считается неотъемлемой частью кодекса корпоративного поведения. Российский бизнес движется в том же направлении. Так, одной из самых загрязненных территорий на Среднем Урале считается Первоуральско-Ревдинский район, где стоит около десятка металлургических заводов. Понятно, что если лишь один из них создаст исключительно чистое производство, легче дышать от этого не станет. В 2009 году собственники компаний договорились о совместных действиях. Сначала в Первоуральске и Ревде были установлены стационарные посты по ежедневному контролю за состоянием атмосферного воздуха, а буквально на днях СУМЗ начал замеры с помощью передвижной лаборатории, что позволяет контролировать уровень загрязнения в любой точке района.
Безусловно, законодательство в области охраны окружающей среды надо совершенствовать, но уповать только на ужесточение и финансовые санкции для бизнеса бессмысленно. Культивирование ответственности и поощрение добровольных обязательств должно стать важной составляющей политики в области экологии. Эти инструменты в сфере промышленной экологии доказали эффективность.