Управление Росприроднадзора по Новосибирской области ликвидировано. Территориальная служба полным составом вошла в структуру департамента федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу. Вслед за Москвой на региональном уровне идет работа по оптимизации аппарата. Хотя, по большому счету, ничего не меняется — одним начальником станет меньше, только и всего.
В федеральном центре, как ему и положено по статусу, происходят куда более значимые события. В ближайшее время на свет должна появиться новая концепция охраны окружающей среды и новая структура — Государственный комитет по экологии. Эти шаги, пожалуй, стоит расценивать как попытку со стороны правительства продемонстрировать принципиально иное отношение к проблемам охраны окружающей среды и их решениям, а также желание кардинально изменить положение дел в этой сфере.
Структурные круговороты
Последние серьезные структурные изменения природоохранная служба переживала в 2004 году. Тогда в Министерстве природных ресурсов были созданы пять подразделений — федеральных агентств (служб): по надзору в сфере природопользования; водных ресурсов; по недропользованию; лесного хозяйства; по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Государственный комитет по экологии уже фигурировал в структуре российского правительства в начале 1990-х (в 1991 году его полное название звучало как Государственный комитет по экологии и природопользованию). Тогда же, в июле 1991 года, его повысили до статуса министерства, затем уже в ноябре включили в состав министерства геологии и природопользования, предварительно объединив с комитетом по водным ресурсам и министерством лесного хозяйства. В том же месяце вновь было образовано министерство экологии и природных ресурсов. И так далее. Почти десять лет в правительстве шли разного рода структурные изменения, пока, наконец, в мае 2000 года не было создано Министерство природных ресурсов, а через четыре года — пять подведомственных ему структур.
Теперь в федеральном центре намерены вернуться к еще не забытому старому — восстановить Государственный комитет по экологии в том виде, в каком он существовал в 1990-х годах: как независимое ведомство в составе Правительства РФ. Он должен объединить все нынешние природоохранные структуры и взять на себя функции по улучшению состояния окружающей среды и экологических показателей, заниматься государственной экологической экспертизой на этапе проектирования и строительства новых предприятий, в том числе экспертизы возможного их негативного воздействия на окружающую среду. Кроме того, ему, скорее всего, отдадут надзорные функции в отношении всех видов экологического контроля, то есть подчинят Росприроднадзор, Ростехнадзор и соответствующие службы субъектов РФ.
Кстати, с 2004 года перераспределение полномочий между федеральным и региональным уровнями (субъектам федерации не так давно поручили следить за водой, лесом, проводить экологическую экспертизу) стало пока единственным изменением в структуре надзора и контроля за соблюдением природоохранного законодательства.
К чему стремится в этой реструктуризации федеральный центр? Говорят, только не к увеличению числа надзирателей, их не должно стать больше, иначе предприятиям просто невозможно будет работать. Но на практике пока получается именно так (добавились, например, службы субъекта федерации), контрольных органов становится больше. Кроме того, изменения всегда предполагают полную неразбериху на первом этапе. Что-то подобное этому сейчас как раз переживает природоохранная деятельность. Впрочем, как знать: может быть, на этот раз цель оправдает средства?
Закон двух «Ф»
Существенные изменения сегодня происходят и в природоохранном законодательстве, в системе финансового стимулирования предприятий, их материальной ответственности. Но обо всем по порядку.
Минприроды сейчас разрабатывает новую концепцию охраны окружающей среды. Параллельно готовятся поправки к закону «Об отходах производства и потребления» (они были внесены в Государственную Думу еще в начале 1990-х), которые будут предусматривать ответственность производителя за утилизацию отходов и введут в практику механизм залоговой стоимости для отдельных видов отходов потребления. Эта работа должна быть закончена к сентябрю текущего года.
К концу 2008-го Минприроды планирует завершить огромный труд (его создание началось в 2005 году) — первый в России Экологический кодекс. Этот документ, по замыслу его разработчиков, станет главным стимулом для предприятий-природопользователей к сокращению негативного воздействия на окружающую среду и будет способствовать модернизации производства, переходу на природоохранные технологии.
«В целях «экологизации» экономической политики России необходимо ускорить разработку и принятие Федерального Закона «О плате за негативное воздействие». В нем должна быть предусмотрена гибкая система экологических платежей в зависимости от «экологической чистоты» объекта хозяйственной деятельности, — высказывает свое мнение о необходимых грядущих изменениях в законодательстве Евгений Калинин, начальник департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу. — Необходимо пересмотреть размеры административных штрафов, установив существенные различия для «экологически грязных» производств и предприятий, осуществляющих модернизацию производства и использование ресурсо- и энергосберегающих технологий, а также использующих проекты, направленные на снижение негативного воздействия на окружающую среду».
По словам директора департамента государственной политики в сфере охраны окружающей среды Минприроды Рината Гизатулина, в России в скором времени появится новый финансовый механизм стимулирования компаний к переходу на природоохранные технологии. Сегодня известно, что платежи за вредные выбросы будут увеличены в разы. В остальном есть некоторые нюансы.
По одному варианту развития событий, платежи будут расти постепенно и в какой-то момент достигнут максимальной отметки. В этом случае у компаний будет возможность решить для себя: модернизировать ли им производство, вкладывать деньги в покупку современного оборудования, тратиться ли на природоохранные технологии или проще возмещать ущерб, который производство наносит природе. Тем более что у предприятий будет время на замену оборудования.
По другому варианту — ставки повышаются в одночасье. Зато компании, применяющие современные природоохранные технологии, получат право минимизировать платежи по возмещению ущерба либо вовсе добиться их отмены.
По-мнению, Гизатулина, и с ним согласны в окружном Росприроднадзоре, сегодня базовые ставки очень низки: от 10 до 500 рублей на единицу выброса, и потому даже прописанное в законодательстве 25-кратное увеличение ставки за сверхлимитные выбросы не дает желаемого результата. Природоохранное законодательство продолжают нарушать. «Как вы считаете, насколько существенным для угольной компании является штраф в 40 тысяч рублей, если они на одном «Белазе» везут товара на 360 тысяч? — вопрошают в Росприроднадзоре. — Для них это просто семечки».
То есть в системе мотивации компаний к соблюдению установленных в государстве правил охраны природы ничего не меняется. Фемида и финансы и в дальнейшем будут определять их поведение. Закон двух «Ф» остается основным.
Любимые мозоли
Действительно серьезный подход должен предусматривать ликвидацию существующих сегодня системных огрехов. В частности, до сих пор, как это у нас часто бывает, между органами власти различного уровня не разграничены с достаточной степенью четкости и ясности полномочия по контролю и надзору за соблюдением природоохранного законодательства.
«Необходимо создать единый орган, уполномоченный осуществлять контроль и надзор в области природопользования и охраны окружающей среды. При формировании указанного органа следует учесть требование статьи 65 ФЗ «Об охране окружающей среды», согласно которому запрещается совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Также необходимо четко разграничить между федеральными и региональными органами полномочия по контролю в сфере охраны окружающей среды и природопользования», — говорит Евгений Калинин.
Кроме того, в Росприроднадзоре нет собственной системы лабораторного аналитического контроля. А она необходима при рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере природопользования. Сегодня инспекторам приходится буквально на пальцах доказывать наличие прецедента. В службе мечтают о мобильных лабораториях, для того чтобы оперативно расследовать аварийные ситуации на водных объектах. Сегодня этого тоже нет.
В Росприроднадзоре СФО считают, что необходимо пересмотреть нормативы финансирования их ведомства. Но вовсе не так, как в этом году (их урезали вдвое), а, напротив, повысить выделение денежных средств на командировки в дальние районы (округ ведь не маленький, занимает 30% территории России), на аренду вертолетов, для того чтобы иметь возможность работать в труднодоступных районах.
Еще одна серьезная проблема, которая сказывается на ситуации сегодня и будет сказываться в перспективе — серьезный дефицит профессиональных кадров (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования по СФО на 22% не укомплектована инспекторами). В службе не скрывают, что по этой причине порой допускаются серьезные промахи в работе с компаниями, допускаются ошибки, выносятся неверные решения, которые отменяет суд первой инстанции.
«Необходимо прежде всего повысить престиж нашей государственной службы и ее контролирующих органов, создать нормальные условия труда для инспекторов, — предлагает свои меры Евгений Калинин. — Организовать разработку программ обучения (на базе профильных образовательных учреждений) государственных служащих, осуществляющих контрольно-надзорные функции в сфере природопользования. Проводить систематическое повышение квалификации».
Вместе с тем нынешняя модернизация природоохранной деятельности, системы контроля и надзора за исполнением законодательства в этой сфере, должна предусмотреть еще один немаловажный пункт — ликвидацию экологической безграмотности. В дополнение ко всем преобразованиям в государстве должна появится программа, направленная на принципиальное изменение отношения граждан и предприятий к вопросам экологической безопасности.